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2019年07月12日

回歸22年,「去殖」未實現
作家 - 許驥

香港回歸22年,抗爭情緒越演越烈,抗爭規模越來越大,相信這是令管治者始料未及的。回歸慶祝日當天,社交網絡不乏「香港明天會更好」的圖片。不知道抗爭者當天佔領了立法會的民眾,仍然用簡單化的關係理解香港,覺得香港「不過是中國的一個特區」,甚至問:「為甚麼澳門沒事,香港這麼多事?」

近期香港關於《逃犯條例》所引發的爭議,之所以釀成回歸以來最大規模的抗爭,絕非條例本身帶來的,而是由更深層次的原因所引發。即便沒有《逃犯條例》,也會藉着其他事件引發類似大規模抗爭。矛盾只會延後,無法杜絕。

本文希望檢討的是,香港現存的很多問題來自於「去殖」未能完成。但此處所謂的「去殖」,並非指去除「皇后大道」這樣的路名、龍獅旗這樣的旗幟等等,而是指香港未去除殖民地的一整套管治思維。

不少內地民眾喜歡責問港人:「英國人統治香港也沒有民主,為甚麼你們不去爭取民主?」問出這個問題的人,首先反映了其對香港的無知,其次即便我們承認港英時期香港是缺乏民主的,那麼新的問題就更耐人尋味了——為甚麼港英時期的香港市民能在那樣的非民主環境下被管治一百多年,卻沒有發生像今天這麼大規模的抗議呢?

也有人說,港英時期的香港市民之所以較為穩定,是因為港英政府在民生上落力頗多,讓香港市民安居樂業,市民埋頭賺錢,自然政治冷感。這樣的說法雖然十分流行,但有失公允。因為香港經濟的起飛是1970年代才出現的,在此之前的一百多年內,香港不過是個普通城市。它比不上省城廣州,更與「東方巴黎」上海相去甚遠。所以,經濟視角也無法完全解釋香港。

我們都知道香港是英國的殖民地,但香港這塊殖民地,在英國眾多殖民地中,是頗為特殊的一個存在,大概也只有新加坡可以與之類比。

英國在海外的多數殖民地,覬覦的通常是當地的資源,可是香港並沒有甚麼資源可言。第一次鴉片戰爭後,英國要求清政府割讓香港島的訴求,實際上是需要一個在廣州附近的港口。港口的作用是服務貿易往來,故此香港首任總督義律(Sir Charles Elliot)一上岸就宣佈香港為自由港,起初不僅不限制商品的自由流通,甚至也不限制人口的自由流動。只要香港人安份守己,港口正常運作,英國人犯不上高壓管治香港。這就是為甚麼英國管治香港,基本上沒有甚麼特別重大鎮壓的原因。除非到了六七暴動這麼危及的時刻,港英政府才會出手。大部份時間,則採用以華治華的陰柔政策保持香港的穩定。

甚至在一些關鍵時刻,英國也會禁止港英政府挑戰中共政權。例如,英國政府1963年2月曾明確指示,香港不應該成為針對境外領土(中國)的所謂「破壞基地」。為甚麼?難道英國人「親共」了嗎?不。1963年3月20日,英國《衞報》刊登的一篇署名Dick Wilson的文章,作者認為,北京會繼續默許港英政府的存在,只要雙方保持每年1億英鎊的對外貿易額。但是,香港一朝邁向獨立,情况就不一樣了——由此可見,英國所有施政都是利益掛帥的。

英殖四大管治方針

要理解英國的殖民管治思維,我們首先要了解英國的殖民邏輯。

擁有悠久保守主義和自由主義傳統的英國,在殖民地問題上向來以「攫取經濟利益」為首要考慮。與法國、德國等同一時期殖民大國不同,英國拓展海外殖民地的目的,主要是想要得到貿易上的價值。既然是「小店主國家」(拿破崙諷刺英國時的用詞)心態,那麼英國人關心的就只有兩件事:利潤最大化和成本最小化。在長期的經驗累積中,英國殖民地部發展出四大殖民地管治的方針:

一、給予殖民地總督最終決定權。港督在香港擁有至高無上的權力,很多時候甚至連英國也無權干涉其施政,所以港督常被稱為「軟性獨裁者」。港督葛量洪曾說:「在一個殖民地,總督的權威僅次於上帝。」

二、不傾向主動開展大刀闊斧的改革。例如,港英政府在新界問題上彰顯了這一方針,保留了大量前清遺留下來的慣例,例如丁權等等。又如,倘若不是1970年代民間如火如荼的中文運動,中文的合法地位也不會確立。

三、重視輸出軟實力。港英管治香港時期輸出了大量「盎格魯—撒克遜價值」,如自由、法治、廉潔等等。這樣的做法在各大殖民地都有開展,常用的方法是吸納殖民地精英赴英留學,例如印度的甘地、新加坡的李光耀等等都是代表。

四、對殖民地主權並不執着。英國人在戰後的殖民地獨立風潮中,沒有付出巨大代價挽留。而在中英兩國談判香港主權問題時,也最多只是嘗試提出「主權換治權」方案,遭到鄧小平強硬拒絕失敗後,立刻交出香港主權。

無授權特首難施政

在港英政府的殖民管治框架下——總督權力是底線,改革是調節器,軟實力是共識,主權則是可有可無的。所以,我們可以比照一下回歸以後,特區政府在管治香港上與港英政府有何異同。

首先,回歸以後,特首和港督的權力區別。雖然某些行政長官的權力事實上沿襲自港督,例如在行政部門方面,特首與港督一樣,有權任命或罷免政府主要官員。但特首權力和港督權力相比有所縮窄。這主要體現在:港督享有「被視為不受限制和任意的特權」,所有未被寫入憲法文件的權力都歸屬於英國,且港督只「直接向英王負責,並且獲得英王的酌情授權」。而相比之下,特首的權力則只限於《基本法》內解釋的權力,而特區政府沒有剩餘權力。

根據《基本法》第45條規定:「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」

而目前,香港特首選舉尚未實現普選,而是由1,200名委員構成的選舉委員會選出。所以每每受到挑戰的時候,歷任特首總是習慣性拿出「中央的信任」來應對。換言之,等於強調「中央任命」大於「選舉或協商」。既沒有廣泛的民意授權,又沒有像港督一樣大的權力,給特首施政帶來前所未有的難度。

其次,改革雖然是社會問題的調節器,但是殖民地政府幾乎從來不主動開展改革,這種被動的官僚作風,也被特區政府繼承下來。回顧97以來的歷史,在一些能帶來經濟效益的議題上,特區政府常常「有為」;但對一些有政治風險的議題,特區政府則習慣擺出「多一事不如少一事」的態度。每次都是等事態發展到不得不應對的程度,特區政府才採取措施,而非防微杜漸,未雨綢繆。

再者,無論回歸前後,香港的軟實力可以說是自民間到政府、自特區到中央、自香港到世界都認同的共識,這幾乎是最沒有爭議的「香港核心價值」。香港是個移民城市,在這裏,「生存」大於「認同」。港英時期,正是通過建立軟實力來增加民眾的幸福感,軟實力比「民族自豪感」更能惠及普通市民。

最後,回歸以後,香港依據《基本法》實行自治,強調一國兩制,「一國」原則先於「兩制」。這種結論,把主權問題視為「去殖」的關鍵。對中央來說,香港的主權問題是底線,這與九七前殖民政府的認知正好相反。

「去殖」非主權問題

很多人以為,「去殖」是主權問題,只要趕走英國的管治者,就等於完成了香港的「去殖」大業。非也。對港英政府來說,主權在其殖民體系中是細枝末節的問題。香港問題在很長時間裏被中方誤讀為主權問題,以為只要主權回歸,香港的問題就解決了,而忽視了對港英時期歷史遺留問題的關注。這樣的誤讀,是造成97以後香港的問題越來越多、越來越大的重要原因。

一方面,部分人士希望用國民教育等方式加強港人對國家的身份認同,或者在全國政協會議上提出「街道改名」,以期達到「去殖」效果,結果卻適得其反。另一方面,少數港獨人士發現每次一刺激主權問題,官方就會特別緊張,於是又加劇了他們的「政治表演」。

認知反轉,由此便可知,為甚麼特首在時下會成為一切問題的眾矢之的了。

那麼,港英殖民思維的最核心的問題是甚麼呢?筆者曾與上世紀70年代在香港參與保釣運動的前輩聊天。他告訴筆者,當時他們向港英政府陳情,港督麥理浩也接見了學生代表,在聽完學生的陳情後非常傲慢而客觀地說了句:「I'm sorry sir, but it's a colony.(對不起先生,但這裏是殖民地)」這令他意識到,在一個殖民地,一切「自由」都是假的,只有完成「去殖」才是出路。而所謂「去殖」,又絕不是把殖民者趕走這麼簡單。殖民者容易趕走,但在香港踐行了一百多年的殖民管治思維是最難去除的。

要去除不公正體制

「去殖」到底去甚麼?香港評論家梁文道在其《去殖的缺席》一文中總結得十分到位:「殖民是甚麼?最簡單地說,殖民不是主權誰屬的問題,而是一種不公正的體制。在這種體制之下,權力的分配既不合理也不民主,社會階層的劃分非常鮮明,崇高的地位只屬於外來統治力量與他們的合作者。」

本文所論述的「去殖」,指的正是這種不公正的體制。遺憾的是,「去殖」在回歸前後似乎從未被廣泛討論。更可惜的是,「去殖」問題已經走樣。現在一談「去殖」,人們首先聯想到的是龍獅旗,而非特區政府的管治模式。特區政府的管治模式,例如立法會裏的功能組別,正是港英殖民時代的遺產,它讓當權者的合作者擁有當然立法權——這就是殖民。

香港人本來是不喜關心政治的,香港人是信奉「工具理性」的「經濟動物」,但在「主權至上」的話語體系下,香港人不得不關心政治——這個「開關」是中央為香港人打開的。開始關心政治的香港人,卻發現特區政府的實際管治,和以前港英政府輸出的以自由為代表的「軟實力」並不和諧。

需要明確,主權問題是中央不可逾越的底線,而特首又沒有像港督一樣至高無上的權力,這樣的格局導致改革成為解決香港目前困局的唯一途徑。改革有很多方面,但特區政府的改革絕不能像港英時期那樣留於被動。但現實卻是,特區政府像港英政府一樣被動,於是導致回歸以後各種矛盾越演越烈。

香港政制改革的當務之急,是在《基本法》框架下給特首和立法會賦權,即按照《基本法》的規定,推進特首和立法會的雙普選。有了廣泛民意授權的特首和立法會的基礎,再加上中央給特首的「任命」,是一切良性互動的原動力,其他改革才能推進,香港的施政才更有效,香港社會才能避免進一步撕裂。

許驥
作家

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