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2019年06月04日

為發大財 
屠城翌年英爭取放寬對華制裁

中美大國角力近年日益白熱化,美國外交關係協會早前發表報告,批評美國自二戰後犯下三大最具破壞性的外交失誤,其中之一便是美國過往錯誤解讀中國外交戰略意圖、美國對華政策長期失敗。這種誤判亦在英國身上出現,當中最重要的便是1989年天安門事件過後,英方對於一系列對華制裁的取態。根據解密檔案,英方當時對歐洲理事會對中國實施強硬制裁有保留,甚至在北京鎮壓一周年便努力游說其他國家放寬制裁,並藉此改善英中關係。

六四屠城震驚各國,惹來歐美國家制裁中國,其中歐洲理事會1989年6月底發表「馬德里聲明」(Madrid Declaration)譴責中國鎮壓民主運動,並宣佈一系列制裁,包括武器禁運、停止部長級交流、減少文化、科學、科技合作項目等等。中國與西方國家關係頓時跌至低點,人權問題亦成為中國改善與西方國家關係的主要障礙。

然而,根據英國最新解密檔案,六四事件翌年英國立場已開始軟化。1990年4月底,負責香港事務的外交及聯邦事務部次長麥浩德(Francis Maude)要求制訂路線圖(critical path)爭取放寬歐洲理事會在六四事件後向中國施加的制裁。外交部遠東司司長戴維斯(Hugh Davies)向麥浩德提交完整的計劃時指出,英國有兩大原因需要放寬制裁,首先是「香港因素」,英國須透過改善對華關係,令兩國就香港事務拉回談判桌;其次便是英國企業需要「發大財」,中英關係緩和,可為英國企業改善營商氣氛,加上英方須提供必要的優惠貸款,以幫助英企贏得重要商業項目。

弔詭的是,英國國內聲音與麥浩德立場大唱反調,首先中國政府雖然解除了戒嚴令,但仍然視民運領袖為反革命分子,並持續向流亡海外的民運領袖及收容他們的國家作出威嚇,國內的打壓控制仍十分嚴重,這導致英國媒體、反對黨,以至美國國會皆認為在歐共體峯會,還是七國峯會(G7)皆不應對中國作出讓步。

不過戴維斯認為,英國過往十年的對華政策都是在合理範圍內鼓勵中國走改革路線,融入國際社會,但指出即使放寬後,英方亦只能期望北京會有讓步,不能確實地期望對方會有積極回應。

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為說服盟友 稱鼓勵中國改革力量

為了游說歐洲盟友,戴維斯在英國進行事前摸底,當時預計在放寬制裁上有兩大盟友,一是葡萄牙,因為對方面對「澳門問題」,與英國一樣希望改善對華關係;二是意大利會因商業理由支持放寬制裁。英國估計最大的反對者,自然是收容最多異見人士、積極批評中國侵犯人權的法國,荷蘭、丹麥和愛爾蘭亦會基於人權問題傾向支持法國。

由於面對大批盟友或反對放寬制裁,加上國內民意亦有批評聲音,戴維斯拋出中間方案,只放寬部份制裁措施,如科技文化合作、優惠貸款、世界銀行貸款和部長級交流的禁令,售賣軍武和軍事合作禁令則因其高度敏感性而不應觸及。

為了說服盟友支持,戴維斯指出制裁效果有限,西方國家若以為制裁便可令中國領導人善待人民,想法不切實際,西方國家亦不會想將中國推向自我孤立(embittered isolation),只有令中國與外部世界恢復正常關係,讓東亞穩定才最符合雙方利益。他又指出,中國有大量中層技術官僚和知識分子,一旦老人政治壽終正寢後,這些改革力量將會重新取得權力。因此,西方國家除了一方面向中國坦白地提出人權問題,另一面應向中國表達西方國家已經準備好重新與其做生意、鼓勵中國的改革力量。

外交部的建議獲首相戴卓爾夫人首肯,並在歐共體亞洲工作小組提出,起初一如預期遇到法國等盟友反對。其後,歐共體前任、現任、下任主席國外長(愛爾蘭、意大利、盧森堡)在紐約會見中國外長錢其琛,會面取得滿意成果,局勢由對「制裁派」變成對「放寬派」有利,最終歐洲外交事務委員會(Foreign Affairs Council)1990年10月底同意放寬部長級交流、科技文化合作、國際組織發放貸款和合作項目四方面的禁令,只維持暫停軍事合作和武器禁運。

誤判北京會在香港問題讓步

問題是,制裁讓步無助推進英國原本關心的「香港問題」。戴維斯當時指出,中國明顯嘗試賺取英國的善意,但不願在香港問題上採取較為合作的態度,令中英聯絡小組會議一直停滯不前。

當初力主「制裁無用」、要求放寬制裁的他甚至坦言,英國已經沒有制裁措施這個籌碼與中國討價還價,因此只能一邊恢復兩國高層代表交流,但同時時刻向對方傳達「希望中國與英國合作作為交換」的訊息。然而,中英聯絡小組英方首席代表高德年(Anthony Galsworthy)建議,關係正常化不應過快,否則不利中英聯絡小組工作。

事實上,英國以為制裁「鬆章」便可以換來中方在過渡期間多多「合作」,事後證明這想法只是一廂情願。在香港人權法、民主化、新機場等各種議題上,英國被中國處處質疑有陰謀,相反歐美讓步使中國得到喘息空間,並取得全球化和自由貿易的紅利,晉身成第二大經濟體。30年前以放寬制裁換取中國進行改革,30年後中國以「銳實力」影響其他國家,西方國家將如何面對及檢討當年的外交政策失誤呢?

參考檔案:1990 FCO 21/4517 European Council Declaration concerning sanctions against China: UK policy on relaxation of measures

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