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2019年04月26日

東西南北:《台灣關係法》40年 安裕 - 安裕

這個月是美國《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)簽署40周年。美國與中國1979年元旦建交後三個月,僅用了42天,《台灣關係法》就從國會眾議院原始草案、到參眾兩院通過法案、再交總統卡特簽署實行。當中經過立法和行政程序共六關,以壓倒票數在國會通過,法案送到白宮後,卡特並無動用否決權,4月10日簽署,生效日期追溯至同年1月1日、即美中建交同一天。《台灣關係法》之下,美國與台灣保持實質關係,同一時間與中國有正式外交關係。這種美國從來沒有公開承認、卻行之40年的「一中一台」形態,一直維持到今天。

華府眼中與三個公報同份量

美國在台北有美國在台協會(American Institute in Taiwan),光聽名字以為是民間組織,其實這是不折不扣的地下大使館。不過,美國在這40年間,派駐台灣的文官,都必須從原任的聯邦政府部門「辭職」,再以「民間人士」身份到台北上任。此舉不啻自欺欺人,然其目的在於避免北京抗議,某程度也是美國自己的保護傘。可是,就在《台灣關係法》40周年的這個月,美國在台協會說,自2005年開始,美軍已有派出人員駐守美國在台協會。這番話等於把蒙在面上的最後一層紗卸去,公開向世界說明,美國在台協會與美國所有駐外使領館一樣,都有美軍負責保安。

美國派出軍人到美國在台協會執勤,早就是公開秘密,美國從來不肯確認,長年處於模糊狀態,完全切合美國的兩岸政策本質。如今拿走模糊,承認軍人常駐,如果說,早前美國通過的《台灣旅行法》和《國防授權法》是凸顯特朗普任內的美台關係,那麼,美國軍人駐守美國在台協會公開,則是在這兩個法案上,再次確定美國對台灣的立場。畢竟軍人不是國務院官員那樣,為了到美國在台協會工作而「辭職」變成「民間人士」,軍人駐守,其實就是美國主權的彰顯。北京《環球時報》隨後發表文章,建議解放軍派機飛越台灣,以及披露「斬首計劃」,向台灣施壓,便是對美軍駐台的反擊。

中美關係,以北京多年來的說法,最大障礙是台灣問題。不但習近平年代,即使是改革開放40年間,鄧小平、江澤民、胡錦濤,都視台灣問題為中美之間最大障礙。北京每與美國提到台灣,必定提出「三個公報」,即1972年尼克遜訪華的《上海公報》、1979年中美建交的《建交公報》、1982年有關美國向台灣出售武器的《八一七公報》,三份公報核心都是「一個中國」及「台灣是中國的一部份」。美國則在三份公報之外加上《台灣關係法》,雖然沒有使用中華民國這一字眼,而以美國在台協會中譯本的「台灣統治當局」(governing authorities on Taiwan)代替,卻非中國所稱的「台灣治理當局」。「統治當局」這一伏線,客觀上闡明為何北京對華府談及台灣問題時稱「三個公報」,美國強調「《台灣關係法》與三個公報」,可見《台灣關係法》的重要程度,在美國政府眼中與三個公報不相伯仲。

高調慶祝凸顯對華政策調整

有稱是北京在《台灣關係法》上吃大虧,看着美國的「一中一台」做了40年。不過,類似情況,《台灣關係法》不算第一次,早在中美尚未建交的1973年,當時華盛頓同時有中華民國駐美大使館和中華人民共和國駐美聯絡處,雙橡園的大使館官邸和康湼狄格大道的聯絡處並存,成為美國首都外交圈的「兩個中國」話題。美國的取態和做法,成為世界上唯一對北京這樣做的國家。美國稱這是因為《台灣關係法》是國內法,地位高於三個公報,因此,縱然《八一七公報》限制美國對台灣售武的質量,美國仍以《台灣關係法》第二條B款第五點及第六點,「提供防禦性武器給台灣人民」、「維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」,保持與台灣的密切聯繫。

《台灣關係法》40年來,成為台灣對美關係的唯一核心,深入社會。最近高雄巿長韓國瑜訪美期間說「國防靠美國,科技靠日本,市場靠大陸,努力靠自己」,即使韓國瑜是藍營戰將,也無法離開「國防靠美國」這一現實。過去也有一些國家向台灣出售武器,最終俱是無以為繼:法國向台灣出口幻影戰機和拉法葉級巡防艦,已是90年代末的事。荷蘭80年代向台灣出售兩艘潛艇,北京強烈抗議,對荷蘭外交關係從大使級降為代辦級。從此之後,只有美國向台灣出售軍火,再無他國。台灣的戰機從70、80年代的F5E升級到F16,雖非最新型號,若無《台灣關係法》,台灣如今的戰機恐怕依然是F5E與自製的IDF戰機。

美國今年高調慶祝《台灣關係法》40周年,一反以往的低調姿態,無疑是與美國對中國政策調整有關。其中的關鍵人物是國家安全顧問博爾頓,在還未加入特朗普政府時,他已寫文章力陳美國應協助台灣對付中國,做法包括增加對台灣軍售以及增加官員互訪。從目前的趨勢來看,特朗普似是已把外交大權授予博爾頓,自己全身投入連任選戰。中美貿易戰之後,台灣問題勢成兩國另一爭戰核心,特別是明年既有台灣大選,又有美國大選。

安裕

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