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2018年11月15日

北京斥干預內政 倫敦憂損害貿易
英成功爭取《美港政策法》減辣

時任美國國會議員麥康奈爾1991年訪港後起草《美港政策法》。

【英國檔案解密之二】
近年香港政治經濟環境急轉直下,《中英聯合聲明》淪為「歷史文件」、香港自治狀況走樣、中美貿易戰波及香港,1992年訂立的《美國-香港政策法》(United States - Hong Kong Policy Act,下文稱《美港政策法》)的廢存重新受到重視,甚或有「焦土」意見要求以取消《美港政策法》作為保障香港自治的議價籌碼。事實上,香港對外的特殊地位一定程度建基於《美港政策法》,將九七後香港視為在一國兩制框架下有別於中國的經濟體,對香港回歸中國後的中港經濟貿易至關重要。

《蘋果日報》×香港前途研究計劃

在《美港政策法》重新獲得香港社會關注之際,英國最新一批解密上世紀90年代的英國檔案有不少新的細節內容曝光,讓我們重組當年英國和港英政府是如何應對《美港政策法》在美擬定時中英美三方之間的角力,更深入窺探《政策法》立法過程中的現實政治。

重返當年的時空,在《美港政策法》醞釀時,六四事件僅剛過去兩年,加上新機場開支和香港加快民主化爭議,港人對前途信心不穩,移民潮不斷。上世紀80年代有歐洲媒體評論曾將香港形容為「就如群鯊中的金魚一樣無險可守」(Hong Kong will be as defenceless as goldfish among sharks),很貼切點出六四後猶如建於浮沙上的香港自治與城市心境。

研究團隊在一份新解密的英國檔案(FCO 40/3802) 找到一些文件,極罕有地記錄了在《美港政策法》提交予國會通過之前,有時任美國駐京大使館副館長Lynn Pascoe找過英方外交部官員會面,交流有關美國在九七後香港(U.S. presence in Hong Kong)議題與關注,是較少英國檔案中看到美方如何想像九七後香港潛在問題的美國視覺。

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取消監察聯合聲明狀況

當年英方在電報複述美方代表憂心,談及「1997年後中央政府會有多大程度控制香港、吸走香港資源,甚至更改香港的法律和社會制度」(...on the degree to which the Central Government would try to exercise any control over Hong Kong, siphon off its resources or attempt to change aspects of its legal or social systems),尤其擔憂香港經濟及財政獨立的保障,將會影響美方長遠在港或華南一帶的利益以及《中英聯合聲明》的承諾。現在看來,這些憂慮已逐漸成真。

美國國會議員麥康奈爾(Mitch McConnell)1991年訪港了解香港情況,返美後即着手起草「麥康奈爾法案」(The McConnell Bill),亦即後來的《美港政策法》,因應香港1997年後的特殊地位,度身訂做法律規範美港經貿合作、科研文化交流等,同時加入檢視香港人權和民主進程的條款,以維護美國在港利益及反映《中英聯合聲明》內容以增強香港的自治地位 (to bolster Hong Kong's autonomy under the Joint Declaration)。一如所料,此舉引起中方的一貫的強烈反應。檔案反映,英國在整個立法過程充當了戰戰兢兢的和事老,深怕兩國磨擦會進一步影響當時欠佳的中英關係外,更害怕若擦槍走火會令香港經濟毀於一旦,可是英方又無法公開順應中方要求譴責美方,以免被各方指摘向中方叩頭,只能暗中游說美方不要介入太深,將《美港政策法》「減辣」至現今版本。

從解密檔案中看到,英國和港英政府認為法案本身用意雖好(well-intentioned),但未經深思熟慮(a well-meaning but badly thought out initiative)。尤其是定期向國會報告聯合聲明的實行狀況的條文,更是觸及中方底線。英國政府同樣認為,美國若加入匯報聯合聲明狀況的條文(reporting provision on implementation of Joint Declaration)是過了火,英方認為因為美方沒份簽署《中英聯合聲明》,但此條文卻會令中方認為美方是聲明的仲裁者,招致中方話柄、亦會引來執行的問題,例如任何一方違約,美國作為局外者如何糾正?

為驅使麥康奈爾為條文「減辣」,檔案揭露,英國駐華盛頓大使館暗中搜集情報、觀察美國政府對法案的取態,並向美國政府表達英方憂慮以及法案有機會因條文過辣而觸礁。同時間,因美國在港有龐大利益,香港不穩將對美方不利,故對港問題不能不低調;時任美國助理國務卿索樂文(Richard H. Solomon)在1992年4月舉行的《美港政策法》聽證會上,更直指美國政府的立場是確保該法不會使中國不安。最終美國政府和麥康奈爾溝通,後者同意為法案「減辣」,只需向國會匯報香港整體的經濟和社會狀況(report on general terms on economic and social conditions),以及香港的民主化進程等等,監察聯合聲明狀況的條文從此消失。

中國外交部在1992年4月向時任英國駐華大使麥若彬(Robin McLaren) 發出外交照會,不滿美國干預中國內政,但英國政府對《美港政策法》保持相對沉默。檔案中發現,中方曾要求英國政府齊聲反對,甚至設法制止美國實行《美港政策法》和歐洲議會同期審議、內容相近的香港決議案(European Parliament Resolution on Hong Kong)。

英:會挑起中國神經質恐懼

然而,英國對中國以反對美國干涉中國內政之名,反過來要求英國干涉美國和歐洲議會內政,感到十分無奈。因為《美港政策法》是由美國立法,只處理美國與香港的關係,要他們貿然介入制止立法感到困難(would be very difficult for us to interfere in any domestic legislation which the US proposes about their own relationship with HK)。

檔案反映,英方認為《美港政策法》挑起了中方對於香港問題「國際化」的「神經質」恐懼(neuralgic fear of internationalisation of Hong Kong),而這種態度反令局勢升級。《美港政策法》醞釀之時,恰巧美國正檢視給予中國在貿易上最惠國待遇(Most Favoured Nation) 地位,中美雙方為此而衝突不斷,《美港政策法》正是火上加油,將英國和香港捲入紛爭。更令局勢惡化的是,中方1992年以拒絕美國民主黨參議員Claiborne Pell與David L. Boren訪華的簽證申請作外交報復,在美國政界引起軒然大波(China's refusal of visas last month… "went down extremely badly on the Hill" ) 。英國擔憂中國如此激烈的外交行為,不但無助解決問題,甚至會波及《美港政策法》的訂立,激發美國朝野取消中國貿易最惠國待遇的呼聲–這點最引起英國的憂心。

英方如此落力游說《美港政策法》「減辣」,亦與中國對《政策法》的激烈反應將波及香港利益有關。在檔案中可找到當年英方曾進行內部研判,具體研究若中國最惠國待遇遭取消,作為中國貿易窗口的香港將首當其衝,估計損失上千億貿易額並流失最多6萬個職位,將衝擊香港經濟和九七過渡期的穩定。這些香港的利益考慮,亦成為了當年英方游說美國國會議員的重要理據。

這批解密檔案對認識美港關係極具意義,亦是對政策制訂者或民間倡議者應如何看待及定位《美港政策法》的重要參照。《美港政策法》最後終於「減辣」,並在同年10月獲國會通過,只要求美國政府向國會匯報香港社經狀況和民主進程而放棄監察聯合聲明實施狀況,中方最後在《美港政策法》成功立法後只嚴辭指控美國干涉中國內政,而無其他實質報復行為。對英方來說,《美港政策法》作為九七過渡期其中一個政治炸彈或許拆了一個,但對保障香港自治地位及港人承諾卻又少了一點。

相關檔案/文獻參考:

FCO 40/3592 - Most favoured nation status for China: Hong Kong interests

FCO 40/3799 - International Support China US: The McConnell Bill

FCO 40/3800 - International support from the USA regarding the future of Hong Kong following the transfer of sovereignty: McConnell Bill

FCO 40/3802 - International support from the USA regarding the future of Hong Kong following the transfer of sovereignty

林碧雲 (2009):《1992年美國-香港政策法之決策分析》台北:淡江大學美國研究所博士論文

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