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2017年08月07日

跟任志剛學公共財政 隨時學壞師
(經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任 關焯照) - 關焯照

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任志剛撰文認為《基本法》有關政府理財原則有不同的解釋方法。資料圖片

上周四,任志剛於網誌發表文章,討論《基本法》第107條的含意,批評過去十年,前任財爺曾俊華採取「守財奴」策略處理公共財政,導致大量盈餘,這態度最終拖經濟後腿,令經濟增長處於偏低狀態。
任志剛作為行政會議成員,高調批評一位離職只有九個月的主要財金官員,他的動機昭然若揭,就是為新特首林鄭開路,為審慎理財打開缺口。林鄭早在競選特首時承諾,她會增加公共開支,推動香港經濟增長回復以往4%至5%的表現。
誠然,善用盈餘令香港經濟得以健康發展,是絕對正確的。但筆者對任志剛在其文章表達關於《基本法》第107條的意見和公共財政理念,卻有相當保留,特別是他的觀點存在頗大謬誤,隨時令本地官員「學壞師」。
從任志剛的文章中可見,他對107條提出四個主要觀點:第一,107條從沒有規定要特區政府每年都達至沒有赤字的平衡預算;第二,判斷是否符合107條,應從預算的角度出發,而不是從實況去評論;第三,107條屬概念性質,並非具體規定;第四,107條提及的「香港財政預算要與本地生產總值(GDP)的增長率相適應」不應解釋作政府支出應該限制於GDP的一個固定比例,例如20%。
對筆者來說,《基本法》107條只是一條公共理財的紀律原則,防止特區政府胡亂花錢,揮霍無道,僅此而已。現時日本、美國和大部份歐洲國家均已債台高築,所以,107條提及的「量入為出」、「力求收支平衡」和「避免赤字」正正是避免類似情況在香港發生,在處理公共財政方面有相當的重要性。當然,有了財政紀律,不代表要奉之為「天條」,當經濟需要政策來調控時,政府便需要果斷出手,以免問題越來越嚴重。
只要大家同意第107條是財政紀律大原則,政府執行公共財政政策便有一個中長遠方向的依據。對於任志剛所提及觀點,筆者有以下回應:
第一,在回歸二十年間,首四任財爺,包括:曾蔭權、梁錦松、唐英年和曾俊華都曾就當時的經濟現況和所作的預測,制訂赤字預算。例如由1999/2000至2005/2006的七個財政年度,當時的財政司司長每年均推出了赤字預算,金額從30億元至679億元不等。而曾俊華也同樣在任內制訂過赤字預算,反映以往幾任財爺對107條的看法,從來不是鐵板一塊。
第二,筆者自曾蔭權為財爺年代,已向政府在制訂預算案時的公眾諮詢期發表意見,所以非常相信在制訂預算案時,政府都有基於當時的社會環境和經濟預測,因此歷任財爺的預算案並不涉及只看現況,忽略了前瞻未來的情況。
第三,從首四位財爺曾制訂赤字預算,以及他們根據經濟顧問提供的經濟預測而制訂的財政預算案來分析,107條從沒有被眾位財政司司長視之為金科玉律。
第四,所謂政府支出應該限制在不超過GDP 的20%,向來是一條潛規則,只可作為遵守中長期財政紀律的參考。在1997至1998年亞洲金融危機到2003年沙士期間,政府支出佔本地生產總值也曾兩次高於20%,至於曾俊華作為財爺的十年期間,由於香港沒有出現如1997至2003年間本地經濟陷入嚴重困境,所以才沒有政府開支佔GDP高於20%的情況。

調控經濟唔係揸車咁簡單

任志剛以「當汽車開得太慢,便需要『踩油』;當汽車行得太快,便需要『收油』」,來解釋政府如何運用財政政策調控經濟,是不適當的。因為從制訂至推行財政政策向來有時間差,有機會滯後於經濟走勢;此外,增加公共開支和減稅也涉及不同持份者的利益,所以即使政府推行,也未必可收到預期成效,這亦解釋到西方國家大多先以貨幣政策來調節經濟,隨後才相應推出財政措施,以配合經濟調控,因此政府推行財政政策,絕不是「揸車咁簡單」。
最後,任志剛提議公共財政收支平衡應該以經濟周期計算,但這做法是不可能採用的,因為每一個經濟周期的時間是不同,亦有不同的因素不斷改變周期變化,即使審時度勢和作出最佳的經濟周期性判斷,也不可能肯定每次均可以準確無誤地作出正確的選擇和分析。此外,最大的問題是太多的判斷便很容易變成使用過多的酌情權(Discretion),最終只會削弱政府制訂財政預算案的公信力。
總而言之,任志剛的觀點並沒有幫助到林鄭,反而暴露了他不是公共財政的專家。
http://www.acecentre.hk

關焯照
經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任

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