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2016年04月29日

官方貧窮線忽視兩個問題
(經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任 關焯照) - 關焯照

政府資料顯示,去年貧窮人口跌至九十六萬,創六年新低,惟長者貧窮人口不跌反升。

政府於周一的扶貧委員會會議討論三項貧窮線修訂。第一、將公屋福利納入住戶收入計算,並將這項福利設上限。第二、加設一條以開支為基礎的貧窮線,以住戶開支中位數一半劃為分界,以辨別「收入貧窮,開支不貧窮」的住戶。第三、加設一條扣除住屋開支後,住戶可動用收入中位數50%為新貧窮線以作比較。
雖然政府傾向接受第一項修訂,但由於涉及公屋福利轉移至住戶收入,變相將部份公屋戶技術性「脫貧」,引致基層出現不少反對聲音,認為政府企圖誇大扶貧力度或減低未來福利開支。至於第二和第三項修訂則涉及不少技術性問題,例如住戶開支調查只是每五年進行一次難以為扶貧政策作出迅速的評核,而住戶開支也難以準確計算,可能引發更大爭議。因此,在扶貧委員會會議上,三項修訂均被大部份委員反對而最終未能通過。
其實,這次扶貧委員會的結果是可以預見,因為不少國家定下官方貧窮線後便很難作出大幅修改。以美國為例,其官方貧窮線是設於60年代初,至今仍為政府採用。雖然在2010年,美國統計處提出一個「補充貧窮量度方法」(Supplemental Poverty Measure,SPM)但其目的只是提供另一個量度貧窮觀點,希望能夠更適當地反映現時社會和經濟現實及政府政策。
筆者不是事後孔明,當官方貧窮線落實後,一旦提出修改,最大的問題並不是技術或理論,而是牽涉社會上不同層面的利益和政治角力,要修訂官方貧窮線,難度極高。現時唯一可行的方法是將三個修訂作為未來的SPM,這可以減低社會對修訂的阻力。

應將家庭收入轉為等值收入

然而,筆者寫這篇文章的目的並不是聚焦以上三個修訂,而是對政府未能適當釐定官方貧窮線感到失望,尤其是沒有採用國際慣用方法,將「家庭收入」(household income)轉為「等值收入」(equivalised income)。
為甚麼要將家庭收入轉化為另一種收入?首先大家可以想想,一個四人家庭的需要是否等如兩個二人家庭的需要呢?答案肯定不是,因為透過經濟規模效應,四人家庭的需要是少於兩個二人家庭的需要。最佳的例子是從電力使用量來看,四個人在廳中一起看電視和兩個人做同樣事情根本沒有分別。因此,在計算貧窮線前,必須考慮規模效應的影響力。
另一個問題是,即使是相同家庭規模,家庭成員的結構可以不相同。例如,一個三個成年人家庭和一個三個未成人家庭在需求上肯定有明顯分別,但香港政府在計算貧窮線時是沒有考慮以上兩個問題,假設我們採用國際慣用方法解決這兩個問題,現時香港的貧窮線是高估了香港的貧窮情況。
最近筆者與本研究中心的高級研究員徐寬教授討論貧窮量度方法,教授提出可以考慮以「資產貧窮」(asset poverty),因為貧窮的基本概念是缺乏足夠資源(resources)支持基本生活,而資源可以包括儲蓄、投資、房地產、車輛、商業資本等等。假若單從家庭收入作為分析,這便很容易遇上以下情況:當一個人是沒有收入卻擁有不少資產,但仍然被分類為貧窮。要解決這個問題,可以從「資產貧窮」入手。
其實,量度資產貧窮已為美國、英國、西班牙、韓國等地所採用。作為富有地區的香港,類似的資產貧窮量度方法也可研究香港的貧窮情況,這可能較只是聚焦收入更能反映事實真相。
http://acecentre.hk

關焯照
經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任

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