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2016年01月08日

政府能力低 退保難成功
(冠域商業及經濟研究中心主任、高級研究員 關焯照、徐寬) - 徐寬、關焯照

瑞典政府推出多項人口及退保政策來應對老化問題。資料圖片

高壽是否一件好事?真是見仁見智。但對一個急速老齡化的社會來說,老人數量不斷增加肯定會為政府增添財政壓力。究竟人口老化是否可以避免?筆者相信政府的人口政策會為這問題提供一個答案。
去年12月,政府展開了為期六個月的退休保障諮詢。從政府統計處公佈的《香港人口推算2015—2064》報告,香港正踏入一個急速老齡化社會。以人口年齡結構的預期變化來看,65歲或以上的老齡人口比例將從2014年的15%上升至2064年的33%,反映香港的人口老化速度相當快。但另一個更嚴重的問題是15至64歲工作人口佔總人口比例則在同期持續下降,令老年撫養比率(65歲或以上的人口數量/15—64歲的人口數量)明顯增加。根據政府估計,每一千名工作人口供養的老齡人口將由2014年的198位上升至2064年的567位,因此,從保持工作人口比例和公共財政穩健性兩方面來看,人口老化的確為未來香港社會帶來重大挑戰。

需要人口政策配合

在這次諮詢,政府提出兩個退保原則,「不論貧富」(學界稱之為全民退保)和「有經濟需要」。根據政府預測,「不論貧富」的模擬退保方案會令「政府結構性財赤較長期財政計劃工作小組2014年的推算提早六年至2023—24年出現,而政府財政儲備則提早八年至2033—34年耗盡;而「有經濟需要」的模擬方案在兩個情況下均會提早一年。」政府警告:「因應人口老化政府預計十多年後將出現結構性赤字,推動經濟增長,開源節流,增加稅收似乎在所難免。」
從財政負擔角度來分析,「不論貧富」方案明顯大於「有經濟需要」方案,但這並不表示「有經濟需要」方案是一個合理的選擇,因為這方案也不能避免政府結構性財赤和政府財政儲備耗盡兩者提早出現。
現在最重要的問題是一個可持續的公共退休保障制度是否可以實行?筆者認為真正的答案是要看人口政策能否長期維持足夠的勞動人口來支持經濟健康增長。綜觀各國的表現,筆者相信瑞典的人口政策是最具質素和值得參考的。
從老年撫養比率結構來看,讀者不難看到治理人口老化是需要有足夠的工作人口為國家賺錢以支持各項公共支出,例如福利金、退保等等。誠然,人口問題是需要用人口政策解決,而瑞典政府絕對明白這點。
早在一九三○年代,瑞典政府已開始制訂有效的家庭及勞工政策。瑞典政府在近年更推動學前教育與課前及課後託兒服務,提供價格低廉的託兒服務和課後活動中心服務。另外,瑞典家長在孩子出生後可以暫停工作十八個月,但仍能獲得政府提供高達八成的家庭收入補貼。這等措施,無論對提升生育率和鼓勵女性投入勞動市場,均產生正面作用。根據瑞典政府網上資料,瑞典婦女的生育率達1.9個孩子,而勞工參與率(Labour Participation Rate)更由10年前的62%上升至去年的65%。
表面來看,瑞典的家庭福利是非常豐厚,但這並不表示瑞典政府在財政管理方面不負責任,反而,瑞典政府早已在十多年前訂下非常嚴謹的財政規律(Fiscal Rules),規範政府支出和積極維持財政盈餘。在2007年,其政府更成立財政委員會(Fiscal Council),幫助政府制訂部份財政政策和預算。從過去五年,瑞典的每年平均公共債務佔其GDP低於四成便可以知道瑞典的公共財政十分健康。
歐洲統計局(Eurostats)在2012年公佈27個歐盟成員國未來50年人口年齡中位數變化,瑞典的表現最好,其人口年齡中位數由2010年的40.7歲微升至2060年的42.4歲,竟然較香港現時的人口年齡中位數42.8歲低。
瑞典的經驗給予讀者一個結論,只要擁有財政紀律和優質的家庭及勞工政策,人口老化也不是一個問題。另一個重要訊息是瑞典也有全民退保,但這個人口接近一千萬的國家卻能應付這個安老計劃,筆者認為特區政府對全民退保有保留不是財政負擔的問題,而是能力不足的問題,負責退保的高官不妨向瑞典學習吧!
http://acecentre.hk

關焯照、徐寬
冠域商業及經濟研究中心主任、高級研究員

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