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2015年12月18日

司法覆核有助改善公共管治
(經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任 關焯照) - 關焯照

終院前常任法官烈顯倫早前曾批評有人濫用司法覆核。資料圖片

一石激起千重浪,終審法院前常任法官烈顯倫於本月初出席一個午餐會時,批評近年出現濫用司法覆核程序的現象。他更特別提及梁麗幗於政改諮詢和東涌居民於港珠澳大橋香港段的環評報告分別提出司法覆核是挑戰政府政策,但卻沒有足夠的法律依據作出申辯,這兩件案件根本是「冇得拗」,申請司法覆核是浪費公帑。
烈顯倫是一位德高望重的法官,但採用以上兩件司法覆核申請案件作為例子,批評市民或團體濫用司法覆核程序是不公平的,亦無助解決近年司法覆核案件數量急升的問題。筆者認為烈顯倫真正要討論的問題是他為何認為近年司法覆核程序被濫用?由於這些程序是由法律專才制訂,但烈顯倫卻相信已被濫用,這是否表示在程序上已出現漏洞呢?
在討論審批司法覆核申請過程前,筆者嘗試用一個銀行貸款申請例子來說明,當審批方面做得不理想時,是絕對可以帶來嚴重的後遺症。
銀行最基本的業務是做存款和貸款兩類生意,存款是銀行的主要資金來源,而貸款則是銀行的主要收入。假若銀行在貸款時常常出錯,其代價是壞賬水平急升,最終會影響銀行的穩健性。因此,銀行在控制壞賬方面是非常嚴謹的。
假若銀行沒有做好控制貸款風險,肯定會很快關門大吉,因此,在審批申請貸款時必須設有篩查過程(Screening Process),其主要目的是將高風險借款者(Borrowers)篩走。在篩查過程中,銀行通常要借款者符合一定程度的財務水平,例如,入息水平、貸款需要抵押品或擔保人等等。銀行希望以篩查手法盡量減低貸款風險以保障壞賬水平不會過高。

法院有謹慎把關制度

至於香港司法覆核方面,最近終審法院前首席法官李國能撰文反駁烈顯倫,他在文中指出:「在2007年,終審法院開始大幅提高司法覆核的門檻,法庭必須認為有關申請具有合理可爭拗之處,因此在現實上有勝算機會,假如達不到這目標,法庭便會以公眾利益為由終止這司法覆核。」從李國能的解釋,大家可以看到法庭已有謹慎的把關,以保障司法覆核不被濫用。
其實,近年司法覆核申請數量大增的原因是與過去幾年香港政治氣候急劇惡化有關,很多具有爭議性的事件不但引起不少市民對政府不滿,而且更逐漸形成不信任政府。在缺乏信任下,司法覆核申請數量自然大增,這又有何奇怪呢?
最近筆者參考一個名為「世界公義工程」(World Justice Project)的獨立組織所製訂的法治指數,指數的其中一個部份是涉及政府權限(Constraints on Government),這包括例如民間對政府的制衡、權力過度、言論自由等等。假若我們從司法覆核程序來看,一旦市民認為政府的政策或決定具有深遠影響,作出司法覆核的確是一個可以改善法治和公共管治質量的方法,重要條件是法庭要做好把關工作。
講回銀行,每一位申請借款者不是輕易通過篩查過程,而每位申請司法覆核的市民也不會獲得法庭批准,只要有健全制度,濫用的情況絕對可以減至合理水平。在三權分立的社會,check and balance是一個有效的方法來推動香港健康發展,這也是香港珍貴之處。\
http://acecentre.hk

關焯照
經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任

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