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2015年05月19日

政改否決之後
(港大法律系副教授、佔中發起人 戴耀廷) - 戴耀廷

有意見指政改若被否決,就不知何時可以重啟,但《基本法》早已列明啟動政改的程序。資料圖片

現在有關政改的爭議,支持政府方案的人說,在今次政改,立法會若不「袋住先」,否決了政府提出的方案,那之後就不知何時可以再啟動政改了。用意當然是希望講求實際效果的港人,接受「一鳥在手勝於兩鳥在林」的務實思維,支持通過政府方案。
但提出這樣意見的人之前也曾說過,通過了政府方案,即使大家認為這方案未如理想,但《基本法》已有機制在將來啟動政改,優化政府的方案,因此現在也不用承諾在以後必然會改進這方案的選舉安排。把這兩個意見分開來看,或許各有其道理,但把它們放在一起,就看到是自相矛盾的了。
《基本法》第45條規定特首的產生辦法,根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。附件一根據人大常委會在2004年的釋法,有五部曲的安排去修改特首的產生辦法。若說在通過政府方案後,這套程序可以用來優化特首的選舉辦法,那為何同樣的一套程序又不能用來在否決之後重啟政改呢?
明眼人必可看到,關鍵點在於當時在任的特首是否願意啟動第一部曲向人大常委會提交修改選舉辦法的報告,及人大常委會是否在第二部曲通過特首的報告。當然最後的決定權必是在中央政府手上。否決之後會否重啟在於中央,通過之後會否優化也是在於中央。一切都是在中共手上。
支持通過政府方案的,常引用制度會自然演變的體制理論,說一旦引入了一人一票的選舉安排,由此而帶來的制度改變,會改變港人對民主的訴求,帶動制度的演進,朝更民主化的方向發展,到時就可啟動政改優化選舉辦法了。這種制度演進的「路徑依賴」理論,在不少地方的制度發展,的確有一定的說服力。但把這一理論引用到香港的獨特政治狀況,卻忽略了在香港的政治體制,中央政府擁有差不多是不受任何制衡的主導權,令制度自然演進的理論未必可以發揮效用。

「軟制度」帶動「硬制度」改變

在「袋住先」之後,或許中共看這已實現了在《基本法》所定下終極普選的目標,已履行了承諾,沒必要放鬆對制度的操控,那也就不會讓制度有進一步改進的機會。到時候,一人一票所帶來「一小步」的改變,也不會必然帶動出更根本的制度改革。有的,也只是人們一廂情願地希望中共會進一步放權,而實際上根本不會發生。
若我們相信「路徑依賴」理論能帶來制度演進,其實否決了政府方案後,那同樣可能會帶來制度改變。「硬制度」雖仍會是一樣,即特首的選舉辦法會依舊是2012年的小圈子選舉辦法,但「軟制度」必會不同。
「軟制度」是指港人的政治文化必會有變。經過七十九天的佔領行動,在社會有近百分之四十的人是反對「袋住先」的情況下,政府仍是要強推831框架下的政改方案,且寸步不讓,更發動支持政府的群體運動,那都會使社會對立及撕裂變得更嚴重。未來特區管治因而必會遇到更大阻力,那又會惡性循環地影響香港的政治文化。按「路徑依賴」理論,不一定是制度改變才會帶來進一步變化,若「硬制度」不變但「軟制度」已變,那一樣會產生改變的張力,只是方向難料。
但以香港的獨特情況,一切還是看中央政府如何看香港的困局。若中共不介意香港的管治死局,那就不會放手讓香港的制度改變。但若中共能理性地看大局,由否決政府方案所帶來的「軟制度」改變,或能令中央政府改變初衷,讓香港能實行真正的普選。管治的責任始終是在政府肩上,由「軟制度」的改變而製造出的管治挑戰,解決的責任還是在於政府。解決不了,政府怎也推不了最終的責任。
因此,否決與否,對香港民主發展的步伐並不是最關鍵。且否決與否,香港也已經變得不再一樣。即使中共堅拒承認已發生的改變,甚或要強行扭轉已發生了的改變對香港社會的影響,香港的民主路雖會是艱辛及漫長,但「軟制度」已出現了的改變,終必會帶動「硬制度」的改變。

戴耀廷
港大法律系副教授、佔中發起人

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