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2015年02月03日

2017普選關鍵視乎北京決心
(港大法律系副教授、佔中發起人 戴耀廷) - 戴耀廷

2017年能否落實普選對香港未來發展影響深遠。資料圖片

在佔領行動結束後,最近開始有傳言,若泛民主派能支持2017特首產生辦法按人大常委會831框架設計的方案,會保證2022特首選舉辦法會有優化的安排。先不論優化的內容是甚麼、是否有其他條件(如2020立法會取消功能界別)、2017的方案要有甚麼起碼要求及由誰作保證才算有效,這說法在此階段是否值得考慮,在於北京政府對2017年實行普選的決心有多大。
若北京政府根本不介意方案被否決,2017有普選固然好,沒有也沒所謂,那麼這種傳言就不用認真理會,因這只是製造政治壓力的政治手段,嘗試在泛民中撬走幾票,即使不成功也可把否決的政治責任推給泛民。如意算盤可能是希望泛民在2016年立法會選舉中連三分之一的否決權也失去了,到時就可以在立法會通過任何方案了。
但若北京政府是真的希望在2017年實行普選,當然是北京政府定義的普選,泛民若能好好利用手上的否決權及由雨傘運動所產生的政治能量,與北京政府開展談判,仍有可能為香港的民主發展,設定一個長遠能達成得到真普選的時間表及路線圖。
要了解北京政府對在2017年實行普選的決心有多大,或許要回到為何當年會提出2017年實行普選特首的安排。2017年的安排是人大常委會在2007年12月26日的決定所定下的。但要知道為何那時會有2017這安排,就要把時序再推前一些。在2003年七一大遊行後,經過六年的管治失效,部份港人已政治醒覺,再難接受由小圈子產生的特首去領導特區政府,普選訴求正式放到政治議程。
北京政府在過渡的首六年,基本上是放手讓特區政府自行管治,因董建華能得北京政府絕對信任。但到2003年七一大遊行之後,才驚覺董建華無力掌控局面,而北京政府還未準備好實行普選的安排,故在2004年4月6日透過解釋《基本法》,把啟動政改權收歸人大常委會,要先由特首提交報告,再由人大常委會確認可修改選舉辦法,才能開始在香港討論具體的政改方案。董建華在2004年4月15日提交第一份政改報告,人大常委會在2004年4月26日確認報告,並規定了不會在2007及2008年實行特首及立法會普選,啟動了第一次政改。
在2005年3月董建華以腳痛為由辭職,由當時民望很高的曾蔭權接任,並由他去推動第一次政改,在2005年10月向立法會提出方案,但最後因泛民不支持而在2005年12月遭立法會否決。第一次政改雖失敗,但從第一次政改的安排或可看到一些北京政府取態的端倪。北京政府信任董建華的程度遠高於曾蔭權,但仍要在第一次政改的過程中「換馬」,由民望較高的曾蔭權去主持,可看到北京政府也明白到,能得港人信任的特首對維持特區政府管治權威的重要性。
到曾蔭權在2007年7月連任,他隨即開展第二次政改。當時曾蔭權的民望雖已有下跌的趨勢,但仍屬民望高的時期。在2007年12月12日曾蔭權提交報告,人大常委會在2007年12月26日就做了上述的決定,規定2012年也不實行普選特首和立法會,但有了2017年的特首可由普選產生及之後立法會全部議員可由普選產生的安排。
從啟動第二次政改的前因後果,更可看到北京政府是知道,必須從制度上提升特區政府的認受性,才能長遠改善香港的管治。但因還未準備好實行普選,故把時間再推遲至2017年及以後。想法可能是希望以十年時間去做準備,到一旦實行普選,北京政府支持的人可順利當選。當然在決定內,北京政府已佈下後着,要求普選特首的提名委員會「可」參照選舉委員會的現行規定組成,並只能有「若干名」候選人。那與831的框架極之相近。
第二次政改的第三部曲與第一、二部曲之間相隔了近兩年。曾蔭權是到了2010年4月才向立法會正式提出方案。但最後還是北京政府與部份泛民主派議員經談判在最後階段作出讓步修改後,才獲立法會通過。在第二次政改最後的讓步,也反映出北京政府是看重制度改革的重要性。2007年底至2010年初之間,從天星及皇后碼頭的爭議到反高鐵的爭議,可看到香港社會有更進一步的政治醒覺。港人對普選的渴求是更強烈,沒有政制改革,管治會是越益困難。北京政府應是深明此理,故才會在最後關頭願意妥協。
第二次政改的成功本應可以為第三次政改落實普選打下好的基礎,但之後的政治發展卻令問題變得更加複雜。首先是泛民因第二次政改而分裂,激進泛民冒起,在2012立法會選舉中搶去溫和泛民不少選票。另外就是梁振英用政治手段搶得特首之位,令特區政府的管治權威進一步下滑,非常接近崩潰的臨界點。到梁振英在2014年7月正式啟動第三次政改時,社會矛盾已經是非常嚴重。沒有政制改革,有效管治差不多是不可能了。出現了為期七十九日的佔領行動就是最好的例證。雨傘運動所帶來的政治醒覺,較之前的社會行動,肯定是更廣泛及更深刻。這一點也是北京政府所不能看不到的。
用了那麼長的篇幅去把三次政改的時序及背景羅列出來,就是要指出北京政府雖在2014年8月31日定下那麼嚴格的政改框格,但應仍是希望可以在2017年落實得到普選,因那才有望初步處理得到特區政府管治上的困難。北京政府自有其考慮(如國家安全),但現在應也看到香港政治發展已到了一個關鍵時刻,若一步不讓,泛民是沒可能支持政改方案的。若第三次政改以失敗告終,政府管治及社會撕裂會更加嚴重,港人求民主的決心只會更加強烈,與政府對抗的情緒也會變得更加激烈。即使能成功把政治責任推給泛民,特區政府仍是要面對必然會不斷出現的管治危機,北京政府也難逃政治責任。這些管治危機是不可能用甚麼「加強管治」可處理得到的。越是打壓,反抗力就只會越大。聰明如北京政府的官員是不可能看不到的。
若不違背831框架是北京政府在2017選舉的底線,那唯一可以有讓步或妥協空間的,就是2017年之後的安排。如北京政府真希望突破現在的政治困局,就必須以實際行動,更明確表明願意以談判解決政治紛爭的誠意。

戴耀廷
港大法律系副教授、佔中發起人

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