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2014年08月07日

蘋論:公帑變成特首收買政治勢力的籌碼 - 盧峯

就在「反佔中」鬧劇弄得全城紛亂,禮崩樂壞之際,特區政府忽然宣佈財政政策、財政預算制訂過程將有較大變動,其一是在二○一六/一七及二○一七/一八兩個財政年度要求政府各部門削減1%開支,以減慢經常性開支增長速度;其二是改變沿用多年的自下而上競逐新財政資源的做法,改為由上而上按梁振英的施政報告決定新資源誰屬。
財政司司長曾俊華先生在網誌解釋,要求各政策局及部門節省1%開支並不是「閂水喉」,只是希望政策局能重新檢視各項開支及服務執行情況,確保資源用得其所。由於政府開支每年仍會按經濟增長及服務增長而增加,削減1%開支並不意味各部門實際可用的錢減少。至於從「下而上」改為「上而上」分配新增資源,財經事務及庫務局方面解釋說這是因為預期下個財政年度不會有甚麼新資源可用,倒不如減省這個程序。未來若果政府財政寬裕及有新資金可用,財政司司長便會重啟程序,由政策局、政府部門透過跨部門會議競逐新服務、新項目。
表面上看,兩項新的財政預算案措施似乎合情合理,切合中、短期政府的財政狀況及經濟趨向。但實際上新措施特別是改變由下而上的資源分配程序,把新資源都集中到特首及他的施政報告上卻可能有重大的政治經濟影響,包括損害政府高層的內部權力平衡,令政府財政資源分配扭曲及政治化等。
首先,不管是英治時代還是特區時代,施政報告都不是港督或特首一人的施政藍本,而是政府高層包括高級公務員的集體智慧。港督及特首固然有他們的政綱及政策優先次序,在前線執行政策,了解市民需要及推展服務的政府部門高層及公務員在各自的政策範圍也有他們的想法,也有他們對政策優次的建議。透過在財政預算過程的資源競逐及反覆討論,政府每年的政策措施便可以既包括港督、特首的大計,也可以考慮到社會、公眾及部門的實際需要,令整體施政不致於「離地」或不切實際。
現在取消了這個過程,新資源統一由特首分配不但背離了沿用多年,行之有效的公共財政傳統,更容易令政府施政減少甚或不再考慮實際情況,改為由理想以至空想出發。試想想特首統攬全局,對很多政策範疇頂多只有概略認識,具體實節不甚了了,執行細節更可能沒有甚麼頭緒。一旦新資源全部源自特首及特首辦,便極有可能出現一些不符、脫離現實的新項目,新措施,又或是搞錯了服務的緩急先後,令急需的新服務沒有撥款,沒有那樣逼切的則因為特首垂顧而優先得到資源。
不過,出現一些不符公眾需要,脫離現實情況的新措施問題還不算最大,所造成的資源浪費不會太嚴重。真正的問題在於讓特首有主導新財政資源的權力,進一步加大他的權力之餘更令資源分配隨時變成他的政治工具,用以獎賞友好政黨及團體,懲罰反對他的團體及市民。從殖民地時代到特區時代,從《基本法》到法律都把政府財政權力切割出來,大部份歸屬於財政司司長,有些並以法律的形式確定下來。這樣的安排是要避免港督或特首集大權於一身,只憑一己意見辦事,罔顧財政紀律與納稅人負擔能力,新的財政預算安排卻把決定新財政資源的權力交到特首手上,偏離了原來的制度安排,削弱了財政司司長及庫務官員對預算的控制能力,長遠而言對政府運作並不健康。
更可怕的是梁振英大有可能藉這樣的權力及機會把政府財政變成個人的政治資源,用以壯大支持他的團體及人士,提高他連任的機會。事實上梁振英上台兩年多以來壞盡所有政府的規章制度以求達到自己的政治目的,最近在「反佔中」一役更把整個政府跟部份政治團體、行動綑綁在一起,令特區政府變成建制派、土共政府而不是全民政府。一旦他掌握了使用新資源的主導權,他肯定會變本加厲搞政策及資源傾斜,令支持他的「梁粉」、親中政團有更多資源可用,有更多資源可派;反對他及質疑他的團體要求不管多有理也將會被拒諸門外。
當政府資源變成特首個人的任意獎賞,當公帑變成特首收買政治勢力的籌碼時,特區政府將會變成一個為部份人服務的政府,香港也將會加速腐朽與沉淪,走向泰國、俄羅斯的強權管治之路。
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盧峯

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