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2014年03月18日

民主政制與貪污
(香港科技大學社會科學部副教授民主教室創辦人 成名、
香港科技大學人文社會科學學院碩士畢業生 Thomas Tang ) - 成名、Thomas Tang

被視為香港廉潔捍衞者的廉政公署,也被揭發前任廉政專員涉及多宗違規酬酢事件。 資料圖片

國際反腐敗組織透明國際(Transparency International)公佈2013全球廉潔指數排行榜(CPI,又譯清廉指數),香港在177個地區中下跌至第15位,是7年來最低。而同一時間,大家都會注意到連過往被視為廉潔捍衞者的廉政公署,其前任廉政專員湯顯明都被揭發涉及多宗違規酬酢、採購及送禮事件。
香港因為有廉政公署,以致貪污問題在過去30多年間並不嚴重。但最近發生的事件卻說明,如果政制不民主,位高權重者免受選民監察,就始終會有貪污問題發生,並有惡化趨勢。
香港在清廉指數中的排名跌至7年來最低的水平,並非沒有原因。近年香港主要官員接連被揭發涉嫌貪污,包括前行政長官曾蔭權以及前政務司司長許仕仁。前發展局局長麥齊光更被控串謀詐騙等六項罪名,經審訊後罪名成立。但高官涉及貪腐絕非個別事件,因為整體數字亦有上升趨勢。根據廉署數據,2012年首11個月貪污舉報較2011年同期上升2%,其中有1,100多宗涉及政府部門,較2011年上升13%,當中可追查的個案亦上升8%。涉及公共機構的貪污投訴有200多宗,上升12%。
湯顯明被揭發涉及多項違規酬酢、採購及送禮,其重要意義在於事件揭露廉署之內有他人配合,反映廉署的結構性問題。而到近日廉署被揭發在湯顯明任內的一次晚宴中,竟包括餐前酒會、卡拉OK、打高球及競酒比賽,人均消費嚴重超標,廉署社關處將開支「拆單」入賬,更佐證情況並非湯氏一人的問題。
雖然暫時未有證據顯示香港再次出現集團式貪污,但上述事件,已令香港在近兩年國際的廉潔排名下挫。
世界銀行出版的世界管治指標(Worldwide Governance Indicators)中,香港在貪污指標的評分從2010年起持續下跌,由2010年的94.8百分位(percentile rank),跌至2012年的93.3。另外,2012年透明國際發表的貪污觀感指數(Corruption Perceptions Index),香港得77分,排名14,比2011年下跌兩位。
政治制度與控制貪污息息相關。研究指出,民主政制與國內的貪污控制往往呈「U」或「J」型關係,即民主政制不會即時帶來更廉潔的政府,但在一段時間後,卻能有效控制貪腐問題。
例如,Pellegrini和Gerlagh(2008)的研究曾引用世界銀行及Transparency International,包括107個國家在內的數據,對民主政制及貪污的關係作全面研究。他們發現,一個長期而穩定、沒有軍事政變的民主政制,對減少貪污有顯著的成效。據他們的總結,如果一個地方的民主政制連續運行30年,對控制貪污的效能尤其顯著。而如果一個國家連續實行民主政制達50年,則有極高機會能成功控制貪污問題。
整體而言,兩位學者估計,當民主政制能夠連續實行10至45年,已經能對國內貪污問題作有效的控制。
Kyriacou和Roca-Sagal𥌎s(2011)亦指出,實行民主時間較長的國家,由於民眾會將遵守民主原則的習慣及行為模式傳予下一代,而這些習慣亦會逐漸對官僚紀律及權力制衡有正面影響,這些國家一般較能控制貪污問題。
不過,半民主制度卻未能杜絕貪污。以鄰近香港的菲律賓為例指出,雖然當地已實行民主政制一段長時間,但由於中間的一段長時間只屬於半民主,而非全面的民主,並不符合「長期而穩定的民主政制」的條件,所以到現在菲律賓國內的貪污問題仍然嚴重。
上述分析揭示,雖然民主政制與控制貪污之間,的確並非如普遍想法般呈正比關係,但近期的研究紛紛證明,只要民主政制實行達一定的長時間,對貪污控制的功效便相當明顯。如果香港仍維持半民主的政治體制,則特區的貪污問題恐怕只會越來越惡化。
(民主政制與貪污的進一步分析,請參閱民主教室: http://cdehk.com/?page_id=211 )

成名
香港科技大學社會科學部副教授民主教室創辦人
Thomas Tang
香港科技大學人文社會科學學院碩士畢業生

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