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2013年12月31日

人口政策制訂 仲要幾多個十年? 
(經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任 關焯照) - 關焯照

香港人口老化問題嚴重,政府過去十年的人口政策制訂上未有成效。 資料圖片

在董建華為首的時代,特區政府早已為人口政策設立明確目標:「制訂一套全面的人口政策以符合香港社會和經濟長遠發展的需要,並兼顧各方利益和家庭需要。」(節錄自2002年7月1日董建華的就職演辭中。)
單從文字上來看,特區政府的人口政策的目標是非常清晰和具遠見。無奈在過去的10年,政府並沒有推動任何有效的政策以達到以上的目標。以人口老化的問題為例,在2003年的人口政策報告中,提出在2013年,將會約有25%的香港人口是65歲或以上。從公共財政角度上來看,這會帶來一個嚴重問題——政府需要持續增加公共醫療及老人福利支出以應付老年人口急速上升所帶來的負擔。而從人口趨勢分析來看,人口老化會令到未來人口和勞動人口減少,衝擊整個社會的可持續性。
去年年中,香港統計處公佈最新的人口預測,預計至2031年,香港約有30%人口滿65歲或以上,較2003年所做的預測更高了5個百分點。筆者作為小市民,看到本地人口的結構不斷老齡化,但政府卻苦無良策解決這不能迴避的問題,這種感覺實在是難受。
梁振英在去年7月上任特首後,即成立人口政策督導委員會,希望盡快制訂一個可持續性的人口政策。大約在兩個月前,委員會正式推出一個為期五個月的人口政策公眾諮詢,收集各界對未來人口政策的意見。
對筆者來說,人口老化的問題早在10多年前發生於日本和歐洲多國,而當地的政府和不少智庫組織已作出大量及仔細的人口研究,大部份的結論都是指出只有三個方法可以紓緩人口老化所產生的問題。方法分別是:
(1)提高嬰兒出生率
(2)大量引入海外移民
(3)延長退休年齡
(1)和(2)是減慢人口老年化的速度,而(3)是用於保持勞動人口的數量。但過去多年的人口文獻卻指出,要將人口老年化的速度壓下來是絕對不容易。
首先,以香港為例,本地的生活成本高,要培育一位孩子更是花費不菲。加上現在年輕人崇尚享受,要政府推出極之吸引的鼓勵生育措施才有機會提升嬰兒的出生率,但財務的負擔和可持續性便自然成為未來政府的一項重大挑戰。
至於大量吸納海外移民,以補充本地人口這方法也未必有效。在幾年前,一間國際的智庫曾做了一個移民政策對加拿大人口之影響的研究,發現要有效地將加拿大人口的年齡中位數字降低是需要每年引入300萬移民,即大約8.5%加拿大的人口。這是否一個解決人口老年化的靈丹妙藥,筆者只能說:「極有可能」。但從政治角度來看,現在的加拿大公民一定會反對,因為這只會令到社會產生大量資源分配問題,聰明的政府是不會做的。
最後是延長退休年齡的方法,雖然這辦法未能減慢人口老化的速度,但卻可暫時保存勞動人口不至太快見頂。大家可以想像,只要公營和私營市場願意延長退休年齡幾年,保留勞動力對整個經濟的動力肯定帶來正面的影響。
即使延長退休年齡是一個有效及快速的方法去保留香港的勞動人口,但要用怎樣的方法才可以令到香港的社會接受這個提議,亦是一項挑戰。尤其是現今社會,不少僱主存有年齡歧視。雖然政府已開始研究延長公務員的退休年齡,假若成功,是可以起帶頭的作用,但能否說服私營市場的僱主延長員工退休的年齡,仍是未知之數。筆者相信政府在這方面仍需詳細計劃才可以成功推動這項措施。
根據歐洲的經驗,政府是可以透過培訓年長的勞工,增強他們的勞動競爭力。另外,政府可以採用補貼僱用年紀較大的勞工的措施增加私營市場僱用這類勞工的誘因。總之,政府需要多管齊下方可以令延長退休年齡的措施順利推行。
正如柴九所說:「人生有幾多個10年!」,特區政府在過去的10年在制訂人口政策上一事無成。如果不盡快推出有效的人口政策,香港真是「日本郵船,遲早完」!

關焯照
經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任

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