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2004年04月02日

人大釋法背法治而馳

李志喜

《基本法》四十五條關注組對於全國人大常委會擬解釋《基本法》附件一第七條及附件二第三條,無論釋法的內容為何,確令我們深感憂慮和關注。關注組從來沒有質疑,亦無意質疑按照中國憲法第六十七條,全國人大常委會對人大通過的法律有解釋權,而所指的法律必然包括《基本法》。
常委會在未經預告,亦沒有在事前解明原委或作公開辯論的情況下,行使解釋《基本法》的權力。這個做法有違合憲政府的精神,所體現的是人治或以法律為管治工具,實與法治背道而馳。這種行使權力的方式是社會主義制度的一面。「一國兩制」已制訂社會主義制度不在香港實行。《基本法》的《序言》及第五條已就此有明文規定。以這樣行使解釋權的做法加諸香港特別行政區,顯然無法說是符合第五條的原則。
當前並無建議要解釋第四十五條和第六十八條,但假如藉解釋附件一第七條及附件二第三條,而對這兩項條文作出解釋,那不啻玩弄釋法程序。

擬解釋的條款已清楚說明在二○○七年以後各任行政長官和各屆立法會的產生辦法,如需要作出修改所需遵循的程序,並沒有提及在甚麼情況下會或可能有此需要。條款載明任期和年份是有作用的。兩項條款都顯然考慮到在二○○七年開始的一任行政長官,及二○○八年一屆的立法會,可能會出現新的產生辦法。
香港社會普遍認為行政長官和立法會的產生辦法有需要改變,關注組認為,假若即將公布的解釋內容,做不到正視香港的實際情況,結果造成阻止上述產生辦法在二○○七、二○○八年有任何改變,則肯定會對香港特區造成損害。這不但反映中央不信任香港人,亦不符合香港特區高度自治的原則。
香港是依照普通法的原則解釋《基本法》,這完全符合《基本法》第二、第五、第八、第八十一、第八十四、第八十五、第八十七、第九十二、第九十四及第一五八條,以及「一國兩制」的原則。要成功落實「一國兩制」,第一步就須承認兩個制度確實不同,需要尋找互相容納的方法。《基本法》的《序言》已載述了有關「一國兩制」的背景,即使人大常委會有權凌駕香港特區的制度之上,顯示和行使這個權力也並不等於能成功落實「一國兩制」的原則。剛相反,這其實顯明「一國兩制」得不到成功落實。

《基本法》第二章界定中央人民政府和香港特區行使的權力,這並非分權,因為授權來自中央,但確已表達了香港特區如何享有高度自治。對這些明文賦予的權力加以限制,或企圖限制香港特區實行《基本法》下的高度自治,都不符合《基本法》條款。依照《基本法》有關規定,要改變行政長官的產生辦法,須經立法會三分二大多數通過,再獲特首同意。至於正式體現「一國兩制」原則的「一國」部份,就是報全國人大常委會批准。這個做法完全滿足了《基本法》在法律及形式上的要求。
透過常委會釋法,最終只會是徒勞無功。不正視問題及否認有需要改變二○○七/二○○八年行政長官及立法會的產生辦法,只會令問題惡化。行政長官縱使面對廣大公眾反對,仍堅持藉《國家安全(立法條文)條例草案》推行政策,便是以法律作為管治工具。
常委會釋法無可避免是強加諸香港居民身上的決定,因為對此他們沒有發言權。此舉將會激起人民的反對,進一步損害香港人與中央人民政府的關係。關注組懇請人大常委會收回成命,避免解釋《基本法》任何條文。
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作者為資深大律師和「《基本法》四十五條關注組」成員,關注組文章逢星期五刊出。

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